農(nóng)墾是在特定歷史條件下為承擔(dān)國家使命而建立的，經(jīng)過70多年的發(fā)展，在屯墾戍邊、支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品安全等方面作出了重大貢獻(xiàn)，形成了組織程度高、規(guī)?；怀?、產(chǎn)業(yè)體系健全的獨(dú)特優(yōu)勢?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》明確提出，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)及墾區(qū)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)墾土地資產(chǎn)化。海南農(nóng)墾作為全國第三大墾區(qū)，如何發(fā)揮好自然資源優(yōu)勢，融入自貿(mào)港建設(shè)，既是重大使命，也是重大機(jī)遇。

　　困難和問題

　　相較于北方墾區(qū)保障糧食作物、耕地占比大的特點(diǎn)，海南農(nóng)墾以種植橡膠以及熱帶作物為主，既有全國各墾區(qū)面臨的共性問題，也有改革發(fā)展中的具體問題。

　　在法律層面，國有農(nóng)用地的權(quán)利屬性還不明確，如何明確國有農(nóng)用地所有者代表，處理好所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，發(fā)揮好農(nóng)墾的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢，是農(nóng)墾企業(yè)面臨的重要理論和現(xiàn)實(shí)問題。

　　在體制機(jī)制層面，農(nóng)墾企業(yè)亦農(nóng)亦工、亦城亦鄉(xiāng)，加之長期以來農(nóng)墾與地方形成的“二元體制”仍有較大慣性，使得相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策不能完全覆蓋，農(nóng)村土地管理制度改革、村莊規(guī)劃等也尚未在農(nóng)墾系統(tǒng)得到很好貫徹執(zhí)行。

　　在宏觀布局層面，墾地融合矛盾突出。從相對比例看，海南農(nóng)墾約占全省面積20%，遠(yuǎn)高于全國范圍4%的平均水平，而且相對于全國主要墾區(qū)的相對集中分布，海南農(nóng)墾以“蛋花”狀形式分散在各市縣，與周邊農(nóng)村土地“犬牙交錯”。全國農(nóng)墾系統(tǒng)普遍存在的“墾地融合矛盾”，在海南農(nóng)墾更為尖銳和突出。

　　在微觀分布層面，生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)數(shù)量多、分布廣、規(guī)模小，用地不夠集約。農(nóng)業(yè)用地分散，土地權(quán)屬糾紛多，影響制約規(guī)?；纳a(chǎn)和發(fā)展。

　　在空間規(guī)劃層面，村鎮(zhèn)規(guī)劃體系未能覆蓋生產(chǎn)隊(duì)，發(fā)展空間預(yù)留不足。

　　思考和建議

　?。ㄒ唬┮詥栴}和目標(biāo)為導(dǎo)向，明確土地資產(chǎn)管理的定位和職責(zé)。建議圍繞國有企業(yè)改革定位，明確維護(hù)權(quán)益、保值增值、服務(wù)支撐、守住底線四項(xiàng)核心職責(zé)。在維護(hù)權(quán)益上，要繼續(xù)做好國有土地使用權(quán)確權(quán)登記，明晰土地家底，明確職責(zé)，做到守土有責(zé)。建議在國家相關(guān)試點(diǎn)中，研究明確不同類型墾區(qū)國有土地所有者代理行使主體，探索所有者權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)形式，明確農(nóng)場作為使用者的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在保值增值上，要根據(jù)土地所有者授權(quán)，行使好土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地要素的高效配置。在服務(wù)支撐上，要圍繞農(nóng)墾改革，發(fā)揮好農(nóng)墾土地資源規(guī)?；瘍?yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)國家農(nóng)產(chǎn)品安全和相關(guān)戰(zhàn)略保障需求，服務(wù)海南自貿(mào)港建設(shè)需求。在守住底線上，要高度關(guān)注中央關(guān)于“農(nóng)墾改革決不能把公有制改沒，把農(nóng)業(yè)改弱、把規(guī)模改小”的要求，高度關(guān)注生態(tài)保護(hù)、耕地林地保護(hù)、抵押擔(dān)保的風(fēng)險防范等問題，牢牢守住底線。

　?。ǘ└鶕?jù)農(nóng)墾土地利用特點(diǎn)，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。一是宏觀層面，針對農(nóng)墾農(nóng)業(yè)性質(zhì)、農(nóng)村形態(tài)突出的特點(diǎn)，建議在農(nóng)村土地管理制度改革大框架下，梳理相關(guān)政策、實(shí)踐、案例，研究提出政策建議。例如，對于開發(fā)邊界外的墾區(qū)場部和生產(chǎn)隊(duì)國有建設(shè)用地，建議參照農(nóng)村集體建設(shè)用地入市規(guī)定，以出讓、出租、作價出資（入股）等方式用于項(xiàng)目建設(shè)，作為推進(jìn)“城鄉(xiāng)及墾區(qū)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展”的重要抓手。二是微觀層面，解剖麻雀、探索試點(diǎn)，從企業(yè)實(shí)踐角度提出政策創(chuàng)新建議。例如，建議將墾區(qū)搬遷撤并型生產(chǎn)隊(duì)，向場部集中或就近并入成規(guī)模的中心居民點(diǎn)，共享公共服務(wù)設(shè)施，提升土地利用效率。將騰挪出來的建設(shè)用地，用于發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，或通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛方式流轉(zhuǎn)，在滿足生產(chǎn)作業(yè)的同時，實(shí)現(xiàn)集中居住、改善人居環(huán)境。

　?。ㄈ┐_定墾區(qū)生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)屬性，探索因地制宜的實(shí)用性村莊規(guī)劃。一是建議將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)用地，規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃管理。二是建議允許農(nóng)墾推進(jìn)生產(chǎn)隊(duì)居民集中居住，將場部區(qū)外1000人以上規(guī)模的大型生產(chǎn)隊(duì)，按集中居住區(qū)建設(shè)，規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃管控。三是建議城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍外的生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)用地，規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，參照鄉(xiāng)村區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃管理。四是探索因地制宜的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制模式?？刹扇≡r(nóng)場或作業(yè)區(qū)為單位整體編制、單個生產(chǎn)隊(duì)單獨(dú)編制，或與鄰近的鄉(xiāng)村（生產(chǎn)隊(duì)）聯(lián)合等多種方式推進(jìn)編制工作，共享鄉(xiāng)村設(shè)施，共推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　?。ㄋ模耐恋刭Y源拓展到“自然資源”，積極參與生態(tài)文明領(lǐng)域相關(guān)部署和試點(diǎn)。一是建議配合主管部門，統(tǒng)籌做好熱帶雨林國家公園內(nèi)涉及農(nóng)墾權(quán)屬的自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)與資產(chǎn)管理，研究通過置換、合作協(xié)議、地役權(quán)等方式，支持好國家公園建設(shè)。二是落實(shí)《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》，積極爭取參與相關(guān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)等。三是按自然資源部統(tǒng)一部署，配合開展海南墾區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，摸清家底，推動自然資源資產(chǎn)的有償使用。

　?。ㄗ髡邌挝唬汉Ｄ鲜∞r(nóng)墾投資控股集團(tuán)）